Участие судебных приставов-исполнителей в исполнении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Практика исполнительного производства, № 1, 2009.

 

Селионов Игорь Викторович
заместитель начальника Правового управления Федеральной службы судебных приставов – начальник отдела правового обеспечения

 

Условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам и организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее - Закон об исполнительном производстве).

Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возложено на Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований, а также на органы Федерального казначейства (органы, осуществляющие открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ).

При этом обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных БК РФ (п. 2 ст. 239 БК РФ).

Указанные случаи предусмотрены в статьях 242.3 - 242.5 БК РФ, согласно которым если счета должнику открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве. Иные случаи, когда судебный пристав-исполнитель может исполнить судебные акты по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, БК РФ не предусмотрены.

Однако помимо указанных исключений, предусмотренных БК РФ, Высший Арбитражный Суд РФ наделяет службу судебных приставов полномочиями по принудительному исполнению судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правового образования. Так, Пленумом ВАС РФ было вынесено Постановление от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - Постановление Пленума ВАС РФ), в котором указывается на то, что исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение 3-месячного срока, предусмотренного п. 6 ст. 242.2 БК РФ.

В указанной норме БК РФ срок исполнения судебных актов сформулирован таким образом, что на практике возникает вопрос о последствиях его истечения.(Для сравнения можно привести норму о последствиях истечения сроков исполнения исполнительных документов, предусмотренных в Законе об исполнительном производстве. Так, согласно ч. 8 ст. 36 Закона об исполнительном производстве, истечение сроков совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения не является основанием для прекращения или окончания исполнительного производства. В этой связи у взыскателя не возникает вопросов о том, куда дальше обращаться с исполнительным документом.)

Такая неопределенность позволила Пленуму ВАС РФ вынести Постановление в пользу взыскателя, связав положения БК РФ и Закона об исполнительном производстве, касающиеся порядка исполнения судебных актов в отношении публично-правовых образований. Вместе с тем при применении на практике службой судебных приставов указанных положений Постановления Пленума ВАС РФ возникает ряд вопросов.

В целях реализации позиции Пленума ВАС РФ Федеральной службой судебных приставов были изданы Методические рекомендации по исполнению актов судебных органов, предусматривающих обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации по денежным обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также актов судебных органов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений (утв. Приказом от 09.11.2007 № 585; далее - Методические рекомендации).

Как видно из п. 1.1 Методических рекомендаций, они определяют порядок действий судебных приставов-исполнителей при поступлении на исполнение исполнительных документов судебных органов, предусматривающих обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации по денежным обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также исполнительных документов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений. (Пункт 1.1 Методических рекомендаций следовало бы дополнить еще указанием на казну субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что соответствовало бы ст. 214 ГК РФ, а также главе 24.1 БК РФ. Эти изменения следует также внести в название и текст раздела II Методических рекомендаций.)

В Методических рекомендациях предусмотрено два порядка исполнения судебных актов судебными приставами-исполнителями:

  1. исполнение актов судебных органов, предусматривающих обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации по денежным обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
  2. исполнение актов судебных органов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней.

Порядок действий судебных приставов-исполнителей при исполнении актов судебных органов, предусматривающих обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации по денежным обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В Методических рекомендациях указывается на то, что в случае предъявления взыскателем исполнительного документа данной категории непосредственно в структурное подразделение территориального органа ФССП России исполнительный документ без возбуждения исполнительного производства возвращается взыскателю с разъяснением порядка исполнения, установленного в главе 24.1 БК РФ.

Однако при поступлении в структурное подразделение территориального органа ФССП России исполнительного документа о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования, по которому исполнение решения суда не было произведено Минфином России (соответствующим финансовым органом) за счет средств бюджета в течение 3-месячного срока, судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство в соответствии со ст. 30 Закона об исполнительном производстве (п. 2.2 Методических рекомендаций).(Указанное положение Методических рекомендаций основано на позиции Пленума ВАС РФ.)

Одним из оснований для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение, является представление взыскателем заявления об отзыве исполнительного документа (п. 3 ст. 242.1 БК РФ). Следовательно, по истечении 3-месячного срока исполнения судебного акта Минфин России (соответствующий финансовый орган) обязан на основании указанного заявления взыскателя возвратить ему документы, поступившие на исполнение. При этом согласно п. 4 ст. 242.1 БК РФ возвращение исполнительного документа взыскателю не является препятствием для нового предъявления этого документа к исполнению в пределах срока, исчисляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель в 3-дневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа должен вынести постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства, если исполнительный документ в соответствии с законодательством Российской Федерации не подлежит исполнению Федеральной службой судебных приставов. В соответствии с указанной нормой судебный пристав-исполнитель, руководствуясь ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве, а также ст. 239 и главой 24.1 БК РФ, должен вынести постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства.

Вместе с тем при предъявлении взыскателем исполнительного документа непосредственно в структурное подразделение территориального органа ФССП России судебный пристав-исполнитель должен проверить, исполнен ли судебный акт Минфином России (финансовыми органами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований) в течение 3 месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение (п. 2.2 Методических рекомендаций).

При отсутствии указанного условия судебный пристав-исполнитель должен в соответствии с п. 2.1 Методических рекомендаций возвратить взыскателю исполнительный документ.

В связи с этим следует также обратить внимание на абзац второй п. 6 ст. 242.2 БК РФ, согласно которому исполнение судебных актов может быть приостановлено в соответствии с законодательством Российской Федерации. (Например, в статьях 283 и 298 АПК РФ предусмотрено приостановление исполнения судебных актов арбитражным судом кассационной инстанции, Высшим Арбитражным Судом РФ.)

С учетом этого можно сделать вывод, что в 3-месячный срок исполнения судебных актов не должны включаться сроки приостановления исполнения судебных актов. (Проводя аналогию с положениями главы 24.1 БК РФ, следует обратить внимание на норму Закона об исполнительном производстве, в которой предусмотрено, что в сроки совершения исполнительных действий судебными приставами-исполнителями не включается время, в течение которого исполнительное производство было приостановлено (п. 2 ч. 7 ст. 36).)

Принимая решение о возбуждении (отказе в возбуждении) исполнительного производства, судебный пристав-исполнитель должен исходить из 3-месячного срока исполнения судебного акта с учетом срока его приостановления, а не из фактического истечения трех последовательных календарных месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение в финансовый орган. По истечении трех последовательных календарных месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение в финансовый орган судебный пристав-исполнитель вправе согласно п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве в 3-дневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа вынести постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства.

В связи с реализацией Постановления Пленума ВАС РФ возникают вопросы о взыскании по указанным исполнительным документам исполнительского сбора. (На практике также возникают вопросы, касающиеся порядка взыскания исполнительского сбора, применяемого в случае неисполнения требований неимущественного характера государственными органами и органами местного самоуправления в срок для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований.)

Согласно ст. 143 Федерального закона от 31.12.1999 № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» до внесения изменений в статьи 77 и 81 Федерального закона от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» при принудительном исполнении исполнительных документов за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, федеральных органов исполнительной власти взыскание исполнительского сбора не производилось.

С вступлением в силу нового Закона об исполнительном производстве указанное ограничение не действует.

Согласно ч. 11 ст. 30 нового Закона об исполнительном производстве если исполнительный документ впервые поступил в службу судебных приставов, то судебный пристав-исполнитель в постановлении о возбуждении исполнительного производства устанавливает срок для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований и предупреждает должника о принудительном исполнении указанных требований по истечении срока для добровольного исполнения с взысканием с него исполнительского сбора и расходов по совершению исполнительных действий.

В ч. 5 ст. 112 Закона об исполнительном производстве содержится закрытый перечень случаев, когда исполнительский сбор не взыскивается по возбужденным исполнительным производствам. В указанный перечень не включены исполнительные документы, предусматривающие обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Такой подход объясняется тем, что при исполнении судебных актов по передаче гражданам и организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации нормы бюджетного законодательства Российской Федерации по воле законодателя имеют предпочтение перед нормами законодательства об исполнительном производстве.

Следовательно, по указанным исполнительным документам судебный пристав-исполнитель должен вынести постановление о взыскании исполнительского сбора в случае истечения срока для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований.

Вместе с тем нужно иметь в виду, что у судебного пристава-исполнителя отсутствуют достаточные правовые основания для взыскания исполнительского сбора за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Например, в соответствии с БК РФ (статьи 7, 29, 165, 239, глава 24.1) обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется исключительно на основании судебных актов. Следовательно, судебный пристав-исполнитель не имеет право направлять в финансовые органы для дальнейшего исполнения постановление о взыскании исполнительского сбора.

В этой связи возникает вопрос о возможности исполнения постановления о взыскании исполнительского сбора за счет средств, взысканных в результате обращения взыскания на иное имущество, принадлежащее публично-правовому образованию, в соответствии с Законом об исполнительном производстве.

При рассмотрении данного вопроса необходимо в целом затронуть возможность принудительного исполнения судебным приставом-исполнителем исполнительных документов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований.

В п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ указывается, что «исходя из пункта 5 статьи 46 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (В настоящее время указанное положение содержится в ч. 4 ст. 69 нового Закона об исполнительном производстве.) обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя. В силу данной нормы судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета». (В п. 2.2 Методических рекомендаций также указывается, что в соответствии с ч. 4 ст. 69 Закона об исполнительном производстве обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя.)

Как видно из позиции Пленума ВАС РФ, невозможность исполнения решения суда за счет средств бюджета определяется в соответствии с Законом об исполнительном производстве, а не БК РФ. В данном случае для судебного пристава-исполнителя истечение 3-месячного срока исполнения судебного акта является только основанием для принятия от взыскателя исполнительного документа. Имелись денежные средства в бюджете или нет на момент истечения 3-месячного срока исполнения судебного акта, для судебного пристава-исполнителя в данном случае неважно, поскольку рассматриваемые правоотношения находятся за пределами предмета правового регулирования Закона об исполнительном производстве (ч. 1 ст. 1). При этом, опираясь на нормы Закона об исполнительном производстве, нужно отметить, что указанное событие не является «автоматическим» условием для судебного пристава-исполнителя, который мог бы сразу же после возбуждения исполнительного производства приступить к обращению взыскания на иное имущество, принадлежащее публично-правовому образованию, минуя денежные средства. Такое положение объясняется тем, что в Законе об исполнительном производстве установлена очередность обращения взыскания на имущество должника.

Так, взыскание по исполнительным документам обращается в первую очередь на денежные средства должника и только при отсутствии у него денежных средств - на имущество, принадлежащее ему на праве собственности, хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, за исключением имущества, изъятого из оборота, и имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание (части 3 и 4 ст. 69 и ч. 1 ст. 94 Закона об исполнительном производстве).

В этой связи судебному приставу-исполнителю первоначально следует, руководствуясь исключительно нормами Закона об исполнительном производстве, установить факт отсутствия у должника денежных средств, т.е. невозможность исполнения решения суда. Только после этого у него появляется право осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию имущества.

Таким образом, установленный в Законе об исполнительном производстве порядок обращения взыскания на имущество должника не позволяет судебному приставу-исполнителю «перескочить» с одной очереди обращения взыскания на имущество на другую. (В данном случае ВАС РФ следовало бы, например, также указать на то, что обоснованием действий судебных приставов-исполнителей по обращению взыскания на принадлежащее публично-правовому образованию имущество, минуя бюджетные денежные средства, является запрет для службы судебных приставов на обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленный в законодательстве Российской Федерации (ст. 239 и гл. 24.1 БК РФ, ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве).)

В указанных выше целях судебному приставу-исполнителю следовало бы руководствоваться положениями ч. 8 ст. 69 Закона об исполнительном производстве, согласно которым если сведений о наличии у должника имущества не имеется, то судебный пристав-исполнитель запрашивает эти сведения у налоговых органов, иных органов и организаций, исходя из размера задолженности. (В этой норме также указывается на то, что у органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на имущество, лиц, осуществляющих учет прав на ценные бумаги, банков и иных кредитных организаций судебный пристав-исполнитель запрашивает необходимые сведения с разрешения старшего судебного пристава, полученного в письменной форме. В рассматриваемых правоотношениях участвуют публично-правовые образования, поэтому если бы указанные правоотношения не регламентировались бюджетным законодательством Российской Федерации, то в перечень следовало бы также включить финансовые органы.)

Однако ни в БК РФ, ни в Законе об исполнительном производстве не предусмотрен порядок взаимодействия финансовых органов и судебных приставов-исполнителей по получению последними сведений об исполнении или неисполнении финансовыми органами исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Между тем если бы судебный пристав-исполнитель установил, что в бюджете бюджетной системы Российской Федерации отсутствуют денежные средства, то у него появилось бы право на совершение исполнительных действий по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию имущества, основанное на Законе об исполнительном производстве.

Вместе с тем согласно п. 3 ст. 217 и п. 5 ст. 242.2 БК РФ, исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, в соответствии с решениями руководителя финансового органа без внесения изменений в закон (решение) о бюджете вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

В связи с этим можно сделать вывод, что в БК РФ предусмотрено полное исполнение судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (См.: Белоусов Л.В. К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений // Арбитражная практика. 2007. № 2.). Указанный порядок соответствует позиции Европейского суда по правам человека, согласно которой «орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда». (Пункт 35 Постановления Европейского суда по правам человека. Дело Бурдов (Burdov) против России. Жалоба № 59498/00. Страсбург, 2002 г. // Российская газета. 2002. 4 июля; Европейский суд по правам человека. Первые решения по жалобам из России (сборник документов). М., 2004. С. 81 - 87.)

Следовательно, в настоящее время отсутствуют правовые основания для обращения взыскания судебным приставом-исполнителем на иное имущество, принадлежащее публично-правовому образованию и, как следствие этого, взыскания исполнительского сбора по указанным исполнительным документам.

Представляется, что основная проблема заключается в том, что в действующем законодательстве Российской Федерации не предусмотрен порядок исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, в котором одновременно были бы задействованы органы принудительного исполнения и финансовые органы.

Назрела необходимость комплексного решения указанных проблем путем изменения и бюджетного законодательства Российской Федерации, и законодательства об исполнительном производстве. Следует раз и навсегда определиться с местом службы судебных приставов в механизме исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В этих целях необходимо, например, более детально регламентировать порядок исполнения судебных актов органами принудительного исполнения и финансовыми органами, порядок их взаимодействия либо более жестко разграничить порядок принудительного исполнения и порядок альтернативного исполнения судебных актов. (Например, в последние годы активно обсуждается вопрос о создании обеспечительных бюджетных фондов, за счет которых возможно формирование системы безусловного исполнения судебных актов. В данном случае можно рассмотреть вопрос о наделении органов принудительного исполнения рядом функций, позволяющих службе судебных приставов контролировать исполнение финансовыми органами указанных судебных актов за счет обеспечительных бюджетных фондов. Это позволит в определенной степени установить ответственность должностных лиц органов, исполняющих такие судебные акты, о чем в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации указал Президент РФ Д.А. Медведев.)

Что же делать судебному приставу-исполнителю в случае получения судебного акта такой категории?

Позиция ВАС РФ направлена на защиту интересов взыскателя, и было бы неправильно, если бы судебные приставы-исполнители не принимали указанные исполнительные документы.

В сложившейся ситуации, до того как будут внесены соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации, несмотря на все приведенные замечания разумно было бы, чтобы судебные приставы-исполнители осуществляли исполнительные действия по аресту и реализации имущества, принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности.

Предлагаемое решение, безусловно, можно назвать в определенной степени формальным в силу указанных выше причин.

В то же время оно позволяет, с одной стороны, реализовать рекомендации ВАС РФ, а с другой - защитить интересы взыскателей и, как следствие, избавить Российскую Федерацию от новых жалоб в Европейский суд по правам человека. Однако в любом случае необходимо вносить изменения в законодательство.

Порядок действий судебных приставов-исполнителей при поступлении актов судебных органов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней.

Как уже отмечалось, в статьях 242.3 - 242.5 БК РФ предусмотрены случаи, когда судебный пристав-исполнитель может в соответствии с Законом об исполнительном производстве исполнить судебные акты по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (в частности, в случае открытия федеральным бюджетным учреждениям, бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации и муниципальным бюджетным учреждениям счетов в учреждении Банка России или в кредитной организации).

Эти положения нашли отражение и в Методических рекомендациях. В соответствии с Методическими рекомендациями исполнительные листы о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней подлежат приему и исполнению структурными подразделениями территориальных органов ФССП России.

Согласно ст. 33 Закона об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя. При этом в постановлении о возбуждении исполнительного производства он устанавливает срок для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований и предупреждает должника о принудительном исполнении указанных требований по истечении срока для добровольного исполнения с взысканием с него исполнительского сбора.

После возбуждения исполнительного производства судебный пристав-исполнитель направляет запрос в налоговый орган о наличии у должника счетов в учреждениях Банка России или в кредитных организациях. При установлении счетов в учреждениях Банка России или в кредитных организациях судебный пристав-исполнитель проверяет наличие на них денежных средств.

Так как в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при отсутствии у должника счетов в Банке России или в кредитных учреждениях, а также отсутствии (недостаточности) на них денежных средств исполнительные документы подлежат возврату взыскателям по основаниям п. 4 ч. 1 ст. 46 Закона об исполнительном производстве. Следовательно, исполнительные производства оканчиваются в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве.

Постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора остается в исполнительном производстве, поскольку в соответствии с положениями БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется исключительно на основании судебных актов.

Однако в данном случае следует учесть, что возвращение исполнительного документа не является препятствием для повторного его предъявления к исполнению в пределах срока, установленного ст. 21 Закона об исполнительном производстве (ч. 4 ст. 46 Закона об исполнительном производстве).

При наличии у должника счетов в Банке России или кредитных учреждениях и при наличии на них денежных средств судебный пристав-исполнитель может возобновить исполнительное производство по исполнению постановления о взыскании исполнительского сбора.

Время создания/изменения документа: 26 июня 2011 15:59 / 26 сентября 2011 10:18

Версия для печати