Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Федеральной службе судебных приставов за 2015 год

На основании Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» ФССП России проведен мониторинг правоприменительной практики в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов, в том числе в пределах действия Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее – Закон об исполнительном производстве), нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти.

Мониторинг ФССП России проведен по методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694.

В развитие Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» Федеральной службой судебных приставов издан приказ от 04.12.2012 № 570 «Об организации мониторинга правоприменения в Федеральной службе судебных приставов», определяющий порядок и сроки осуществления мониторинга правоприменения ФССП России и ее территориальными органами.

В целях совершенствования порядка исполнения судебных актов и актов иных органов и должностных лиц в 2015 году принято 16 федеральных законов и 44 нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих вопросы деятельности Службы (перечень федеральных законов и нормативных правовых актов прилагается).

В ходе проведенного анализа правоприменения законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве выявлен ряд пробелов и коллизий, в целях устранения которых требуется внесение изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

1. Федеральным законом от 28.11.2015 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрена возможность судебных приставов-исполнителей временно ограничивать должников в пользовании специальным правом в виде права управления транспортными средствами (автомобилями, воздушными судами, судами морского, внутреннего водного транспорта, мотоциклами, мопедами и легкими квадрициклами, трициклами и квадрициклами, самоходными машинами) до исполнения требований исполнительного документа в полном объеме либо до возникновения оснований для отмены такого ограничения.

Предусмотрено, что применение такого ограничения возможно только в отношении должников, не исполняющих требования по возмещению вреда, причиненного здоровью, возмещению вреда в связи со смертью кормильца, имущественного ущерба и (или) морального вреда, причиненных преступлением, а также связанным с воспитанием детей, а также требований о взыскании административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом.

Вышеуказанная статья не предусматривает применение временного ограничения на пользование специальным правом в отношении должников, имеющих задолженность по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации.

Вместе с тем общая сумма задолженности по судебным актам о взыскании налоговых платежей на 01.01.2016 составляла 27,3 млрд. руб.

При этом по информации, представленной ФНС России, задолженность физических лиц только по транспортному налогу на 01.01.2016 составляла 117,6 млрд. руб. (на 01.01.2014 – 76 млрд. руб., на 01.01.2015 – 94 млрд. руб.).

Указанные данные свидетельствует о систематической неуплате налогоплательщиками – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Полагаем целесообразным расширить перечень категорий исполнительных документов в рамках которых такая мера может применяться, предусмотрев право судебного пристава-исполнителя временно ограничивать на пользование должником специальным правом в виде права управления транспортными средствами при неисполнении им требований исполнительного документа о взыскании в бюджеты бюджетной системы.

Данные изменения приведут к более эффективному взысканию задолженности по обязательным платежам в бюджеты и, как следствие, к увеличению поступлений денежных средств в бюджет Российской Федерации.

2. Президентом Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации, оглашенному 3 декабря 2015 года, предложено перевести преступления, не представляющие большой общественной опасности, в разряд административных правонарушений, но с принципиальной оговоркой: повторное совершение проступка должно квалифицироваться уже как уголовное деяние.

Таким механизмом, позволяющим в полной мере реализовать предложение, обозначенное Президентом Российской Федерации, является включение в состав объективной стороны указанных составов преступлений административной преюдиции. При таких обстоятельствах уголовная наказуемость для лица наступает после применения к нему административного наказания.

По итогам работы за 2015 год территориальными органами ФССП России возбуждено 461 уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 177 УК РФ. В 2014 – 443 уголовных дела. По признакам состава преступления, предусмотренного ст. 315 УК РФ возбужденно 1 567 (в 2014 - 1 994) уголовных дел.

Конструктивным признаком объективной стороны указанных преступлений, предусмотренных статьями 177 и 315 УК РФ является признак злостности. Данный признак имеет оценочный характер, что вызывает проблемы при доказывании объективной стороны преступления в процессе уголовного судопроизводства.

Таким образом, юридическая неопределенность понятия «злостность» не позволяет эффективно применять к должникам по исполнительным производствам мер уголовно-правового принуждения, что в свою очередь приводит к нарушению законных прав граждан.

Суды и надзирающие прокуроры, делая вывод о наличии или отсутствии признака злостности в деяниях должников, в большей степени, полагаются на собственное мнение, что приводит в ряде случаев, в том числе к необоснованному прекращению уголовных дел по реабилитирующим основаниям и постановлению оправдательных приговоров.

Устранению проблем, связанных с квалификацией указанных преступлений будет способствовать конкретизация в уголовном законе критериев понятия «злостность».

В целях создания дополнительных условий для стимулирования уголовно-правовыми средствами недобросовестных должников к надлежащему исполнению судебных решений о взыскании кредиторской задолженности, и обеспечения надлежащей уголовно-правовой защиты отношений, связанных с исполнением вступивших в законную силу судебных актов, предлагаем включить в состав объективной стороны преступлений, предусмотренных статьями 177 и 315 УК РФ административной преюдиции.

3. На сегодняшний день действия судебного пристава-исполнителя при исполнении требований исполнительных документов, обязывающих должника совершить определенные действия (воздержаться от их совершения), носят длительный обязывающий характер:

- при возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель устанавливает срок для добровольного исполнения требований исполнительного документа должником;

- при неисполнении должником без уважительных причин требований исполнительного документа в срок для добровольного исполнения судебный пристав-исполнитель выносит постановление о взыскании исполнительского сбора и устанавливает новый срок для исполнения;

- при нарушении и этого срока, то есть неисполнении требований исполнительного документа, судебный пристав-исполнитель составляет протокол об административном правонарушении и устанавливает новый срок должнику для исполнения требований исполнительного документа;

- только после соблюдения вышеуказанных действий судебный пристав-исполнитель вправе организовать исполнение без участия должника, если его участие для исполнения требований исполнительного документа необязательно.

За 2014 и 2015 годы наблюдается рост количества исполнительных документов данной категории, поступающих в ФССП России для принудительного исполнения.

Так, согласно ведомственной статистике ФССП России в 2014 году на исполнении находилось 248 439 исполнительных производств, возбужденных на основании исполнительных документов, содержащих требования неимущественного характера, остаток исполнительных производств указанной категории на конец 2014 года составил 172 478.

В 2015 году на исполнении находилось уже 492 438 исполнительных производств, возбужденных на основании исполнительных документов, содержащих требования неимущественного характера, при этом остаток исполнительных производств указанной категории на конец 2015 года составил 224 578 исполнительных производства.

По состоянию на 01.01.2016 на исполнении более одного года находилось 87 728 исполнительных производств обязывающего характера, должниками по которым являются физические лица.

За злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, муниципальным служащим, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению, предусмотрена уголовная ответственность (статья 315 Уголовного кодекса Российской Федерации), в то время как для физических лиц применяются только меры административного характера.

Решения судов или иные судебные акты, обязывающие совершить определенные действия неимущественного характера, зачастую связаны с обязанием совершить действия, неисполнение которых может повлечь необратимые последствия для общественной безопасности, жизни и здоровья людей, экологии, а также нарушить свободы и законные интересы неограниченного круга лиц.

Между тем административные санкции настолько малы для большинства физических лиц, что позволяют уплачивать ими административный штраф и продолжать не исполнять решение суда, другого органа или должностного лица.

В целях повышения авторитета судебной власти, как важнейшего института гражданского общества, а также мотивации должников-физических лиц исполнять требования, содержащиеся в исполнительном документе, предлагаем предусмотреть уголовную ответственность за неисполнение должником-физическим лицом содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера, рассматриваемое в настоящее время как административное правонарушение в соответствии со статьей 17.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом ввести уголовную ответственность предлагается только за злостное неисполнение физическим лицом вступивших в законную силу решения суда или иного судебного акта, содержащих требования совершить действия неимущественного характера, а равно воспрепятствование их исполнению.

В свою очередь признак «злостность» целесообразно определить путем включения в структуру объективной стороны административной преюдиции.

4. Требования к исполнительному документу, за исключением постановления судебного пристава-исполнителя, судебного приказа, исполнительной надписи нотариуса и нотариально удостоверенного соглашения об уплате алиментов, определяются статьей 13 Закона об исполнительном производстве.

Вместе с тем действующее на сегодняшний день законодательство Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей устанавливает иные (отличные) от предусмотренных статьей 13 Закона об исполнительном производстве сведения в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В этой связи представляется необходимым актуализировать предусмотренные статью 13 Закона об исполнительном производстве сведения о должнике с нормами законодательства Российской Федерации регулирующими отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

5. Федеральным законом от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», увеличена с 1500 до 3000 рублей общая сумма налога, сбора, пеней, штрафов, при превышении которой налоговый (таможенный) орган подает в суд заявление о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов за счет имущества физического лица.

Вместе с тем, учитывая то, что важным направлением оптимизации деятельности Службы является снижение количества поступления на принудительное исполнение значительного количества исполнительных документов, выданных фискальными органами, на небольшие суммы взыскания, работа в данном направлении была продолжена.

В этой связи был принят Федеральный закон от 21.12.2013 № 358-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка взыскания платежей в государственные внебюджетные фонды», предусматривающий, что решение о принудительном взыскании страховых взносов будет приниматься уполномоченным органом при накоплении определенной суммы. Для платежей, администрируемых Пенсионным фондом Российской Федерации, а также в пользу Федерального фонда обязательного медицинского страхования, такая сумма установлена в размере 1500 рублей, для платежей, администрируемых Фондом социального страхования Российской Федерации – в размере 500 рублей.

Однако закрепленные в данных законодательных актах положения, предусматривающие накопление суммы задолженности, не позволили устранить имеющуюся проблему направления на принудительное исполнение исполнительных документов о взыскании фискальных платежей с незначительными суммами, ввиду отсутствия на законодательном уровне нормы, запрещающей данным органам направлять на принудительное исполнение исполнительные документы до накопления соответствующих сумм.

Данный подход к взысканию фискальных платежей экономически нецелесообразен, не способствует рациональному использованию средств федерального бюджета, поскольку затраты государства по взысканию такого рода платежей существенно превышают сами суммы взыскания по исполнительным документам.

В целях сокращения расходов бюджета, исходя из экономической целесообразности необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в налоговое законодательство Российской Федерации, законодательство Российской Федерации о страховых взносах, направленных на совершенствование механизма предъявления на принудительное исполнение актов уполномоченных органов о взыскании незначительных сумм задолженности по фискальным платежам.

Кроме того, в условиях расширения сферы бесспорного взыскания полагаем возможным закрепление в налоговом законодательстве Российской Федерации право налоговых органов самостоятельно без обращения в суд взыскивать с физического лица налоги, сборы, пени, штрафы в отсутствии спора по этим платежам. При этом такие же полномочия предлагаем предоставить при взыскания недоимок по страховым взносам, пеней и штрафов.

6.В целях повышения эффективности деятельности Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации и необходимостью приведения законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве в соответствии со складывающейся судебной практикой и практикой работы судебных приставов, предлагаем:

1) установить, что исполнительное производство оканчивается судебным приставом-исполнителем в случае самостоятельного исполнения должником в течение не менее трех месяцев в полном объеме требований по выплате периодических платежей, содержащихся в исполнительном документе, и при отсутствии задолженности по ним, требований по периодическому исполнению обязательств неимущественного характера, содержащихся в исполнительном документе;

2) установить, чтобы взысканные денежные средства перечислялись исключительно на банковский счет взыскателя, тем самым, закрепив в Законе об исполнительном производстве дополнительные гарантии прав взыскателей, повышающие уровень защищенности их прав в рамках осуществления исполнительного производства.

7. На сегодняшний день в соответствии с частью 1 статьи 36 Закона об исполнительном производстве содержащиеся в исполнительном документе требования должны быть исполнены судебным приставом-исполнителем в двухмесячный срок со дня возбуждения исполнительного производства.

Вместе с тем на сегодняшний день система процессуального законодательства Российской Федерации направлена на обеспечение судопроизводства и исполнения судебных актов в разумные сроки.

Например, в соответствии со статьей 10 КАС РФ при определении разумного срока административного судопроизводства, который включает в себя период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу, учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела, а также общая продолжительность судопроизводства по административному делу. При этом правила определения разумного срока административного судопроизводства применяются также при определении разумного срока исполнения судебных актов по административным делам.

Аналогичный подход к определению разумного срока судопроизводства и исполнения судебных актов нашел свое отражение в ГПК РФ и АПК РФ.

Соответствующие положения имплементированы в российское законодательство с учетом судебной практики Европейского суда по правам человека.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» обозначено, что неисполнение требований исполнительного документа в срок, предусмотренный названным Законом об исполнительном производстве, само по себе не может служить основанием для вывода о допущенном судебным приставом-исполнителем незаконном бездействии. Бездействие судебного пристава-исполнителя может быть признано незаконным, если он имел возможность совершить необходимые исполнительные действия и применить необходимые меры принудительного исполнения, направленные на полное, правильное и своевременное исполнение требований исполнительного документа в установленный законом срок, однако не сделал этого, чем нарушил права и законные интересы стороны исполнительного производства.

Кроме того, истечение двухмесячного срока, предусмотренного для совершения исполнительных действий, не влечет за собой каких-либо правовых последствий (например, прекращение или окончание исполнительного производства) и безусловную утрату взыскателем права на удовлетворение своих требований за счет имущества должника.

Сложившаяся на территории Российской Федерации судебная практика не ставит незаконность бездействия судебного пристава-исполнителя в безусловную зависимость от истечения установленного частью 1 статьи 36 Закона об исполнительном производстве срока. Суды прямо указывают на организационный характер данного срока и необходимость проведения в рамках дела об оспаривании бездействия судебного пристава-исполнителя проверки совершения в данный срок запросов и иных действий, направленных на исполнение требований исполнительного документа, то есть объективности причин, повлекших нарушение установленного двухмесячного срока.

В этой связи в целях приведения норм Закона об исполнительном производстве с действующим процессуальным законодательством Российской Федерации, и с учетом судебной и правоприменительной практикой полагаем целесообразным рассмотреть вопрос об установлении в Законе об исполнительном производстве разумных сроков исполнения требований исполнительных документов.

 

Время создания документа: 28 декабря 2016 11:20

Версия для печати